环保联合会难以守住“节操”

文/魏英杰

正在审议的《环境保护法》修正案草案，首次确立了公益诉讼制度。这是此次立法的一个亮点。可相关条款非但没让人看到光明，反倒引起了一场争议。原因在于，草案相关规定具有高度排他性，将公益诉讼主体严格限定为中华环保联合会及各省、自治区、直辖市设立的环保联合会。

有评论称，这等于中华环保联合会独家垄断公益诉讼权，是“一种倒退”。对此，中华环保联合会副主席兼秘书长曾晓东回应，中华环保联合会和地方设立的环保联合会没有隶属关系，不存在“一家垄断”，也不会“权力寻租”。姑且不说二者是否存在关系，将公益诉讼的主体限定在由环保部门主管的相关协会组织，显然存在弊端。

一个地方发生环境污染现象，多少与职能部门监管失职有关。这意味着，在环境公益诉讼中，环保部门难免可能成为被告。问题是，中华环保联合会的主管部门是国家环保部，而各地环保联合会也大多由地方环保部门负责业务指导和监督管理。在这背景下，很难想象环保联合会敢于对主管部门进行监督，乃至于将其列为诉讼对象。就此而论，规定环保联合会才有资格提起公益诉讼，制度设计本身已然存在缺陷。

对“娘家人”不敢动手，这还只是一方面。对那些污染大户，环保联合会难道就敢于亮剑？恐怕也不尽然。据媒体调查，中华环保联合会采取企业、个人两种会员方式。企业会员根据级别不同，每届缴纳1万~30万元不等的费用。而在这些企业会员中，很多曾被曝光的“污染大户”。地方环保联合会，情形大概也差不多。在这种情况下，人们同样很难想象，环保联合会有胆量拿自己的“衣食父母”开刀。

一般来讲，企业规模越大，缴纳管理费用越多。同样的，企业规模越大，污染造成的后果也会越严重。倘若只有联合会才有资格提起公益诉讼，那么企业游说、寻租的对象就变得十分明确了。哪怕环保联合会现今不存在权力寻租问题，相关制度设计也等于是在把它往火坑里推。面对强大利益诱惑，环保联合会怎么可能守得住“节操”。再说了，如果环保联合会不盯紧大企业，而只是针对那些小企业、小打小闹，公益诉讼制度岂不等于形同虚设？

作出这一规定，或许在于立法者担忧放开环境公益诉讼这道闸门，会产生某种程度的混乱，进而影响企业发展（或者说影响GDP）。但抬出既不敢问责“娘家人”又不敢针对“衣食父母”的环保联合会来作为诉讼主体，非但不能起到减压作用，还可能养虎为患。拥有公益诉讼资格的环保联合会，手握企业生杀大权，怎么可能不坐大成势？且不说，具有官方背景的行业协会，其负责人多由官员或退休官员担任，如此一来，从企业到协会再到政府部门，一条利益勾结输送的腐败链条已是若隐若现。

从实际情形看，草案相关规定也有悖于现实需要。环保公益诉讼虽说在立法存在缺失，但在实践中并没有缺席。有报道提到，自然之友等民间组织就曾发起过环保公益诉讼。而如果按照草案规定，这些民间组织连单独起诉的资格都没有。相信这次立法的本意是为了完善相关机制，让公益诉讼成为环保维权的一把利器。但现在的做法，却是把这把利器磨钝，使其发挥不了威力。所幸这还只是草案，期望立法者审慎对待这一问题。

2013年7月1日